Uma das faces do golpe de 2016, o agrogolpe, aplicou uma rasteira numa inovação significativa do governo Lula em termos de política externa: a ampliação de espaços institucionais de alto nível para diversos setores sociais, entre eles os representativos da pequena agricultura familiar, da economia camponesa e do combate à fome. De fato, a ampliação da participação social no Estado não foi restrita ao campo da política externa, foi algo transversal ao ‘modo petista de governar’. Embora a avaliação que se faça do impacto dessa institucionalização para o poder de luta dos movimentos sociais e sobre seus ganhos concretos seja mista, do ponto de vista do tema da segurança alimentar e nutricional, é inegável que o CONSEA e o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) conseguiram ter voz e se posicionar formalmente nas negociações internacionais.
O presidente Lula concedeu maior acesso institucional a esses grupos através de canais formais relevantes. O mais importante talvez tenha sido o MDA, criado em 1999, e fortalecido após 2003. Em junho de 2005 o Presidente Lula publicou o decreto 5.435, que alterou o artigo 4º do Decreto 4.732 de junho de 2003 e incluiu o MDA no Conselho de Ministros da Câmara de Comércio Exterior (CAMEX). A CAMEX “tem por objetivo a formulação, adoção, implementação e a coordenação de políticas e atividades relativas ao comércio exterior de bens e serviços, incluindo o turismo” (Decreto 4.735, art. 1), e o Conselho de Ministros é seu “órgão deliberativo superior e final” (idem, art. 4). Assim, por meio desse ato, as forças sociais vinculadas aos interesses da pequena agricultura familiar e de populações rurais puderam participar do processo de elaboração de políticas de comércio exterior e de negociações econômicas internacionais.
O Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), que congrega diversos movimentos sociais, também foi trazido para dentro da estrutura do governo federal como um comitê consultivo para o Presidente sobre o Direito Humano à Alimentação e Nutrição Adequados. Sua missão, nas Relações Internacionais, é monitorar as negociações internacionais e emitir documentos de posição sobre elas que devem ser considerados pela Presidência. O CONSEA é um foro privilegiado para as forças sociais, pois é composto de 40 membros oriundos da sociedade civil, 20 membros indicados pelo governo, e é presidido por um representante da sociedade civil indicado pela Presidência.
Parte significativa das atribuições do CONSEA consiste em elaborar e sugerir diretrizes para a Política e o Plano Nacional de Segurança Alimentar, por meio da interação com a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN). A CAISAN, por sua vez, foi criada como órgão do MDS pelo decreto 6.273 de 2007 da Presidência. Como a Política e o Plano citados carregam em si temas de negociações internacionais que vão desde os direitos humanos, passando pela governança da terra, até o comércio exterior, o CONSEA e o MDS passam a ter voz nesses temas junto à Presidência da República. A diretriz 7 do “Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional: 2012/2015” diz respeito a ações internacionais. São exemplos de objetivos dessa diretriz: expandir a atuação do Brasil em ações de cooperação humanitária no combate à fome e à pobreza como uma forma de aumentar a relevância do país nas negociações sobre Direito Humano à Alimentação e Nutrição Adequadas; fortalecer o papel do Brasil nas negociações relativas à governança global da segurança alimentar e nutricional; dar apoio às ações nos âmbitos da UNASUL e do Mercosul; e garantir o princípio da participação social nos processos de processos de formulação e de tomada de decisão em negociações internacionais que incidam sobre a SAN. As ações relativas aos objetivos seriam de responsabilidade de Ministérios, principalmente do MRE, mas com participação de MDS, MDA, MMA e MAPA.
Ainda que não seja simples medir o grau de abertura dos processos de formulação e execução de política externa à sociedade, esses movimentos institucionais não devem ser vistos como coisa menor. Desde o início de sua História, o Brasil tem sido um país dominado em grande parte por oligarquias agrícolas e, por isso, não surpreende que existam burocracias estatais dedicadas a eles desde sempre. No entanto, a novidade é que os governos de Lula e Dilma abriram espaço formal de alto nível para as forças políticas associadas à agricultura familiar e à economia camponesa nos processos de formulação e execução de política externa. O MDA, vale frisar, foi incluído no Conselho de Ministros da CAMEX, encarregado de discutir a política comercial internacional, que é uma das questões mais importantes da agenda política externa brasileira. Assim, o poderoso Ministério da Agricultura - que representa o grande agronegócio - teria um rival agrário no sistema de formulação de política comercial internacional.
É preciso reconhecer, porém, que embora Lula e Dilma tenham fornecido, cada um a seu modo, incentivos importantes para a participação política da pequena agricultura familiar na política externa, isto nem de perto significou que este setor se tornou uma força dominante na burocracia, muito menos que o/a presidente deu prioridade absoluta à sua agenda. De fato, ambos estavam profundamente alinhados com os interesses do grande agronegócio. A quebra do G-20 agrícola na conferência de 2008 da OMC, em meio à grave crise alimentar, demonstrou que o presidente escolheu as preferências do Ministério da Agricultura ao invés da perspectiva do MDA naquela negociação. Na ocasião, o Brasil abandonou a parceria com a Índia e outros países em desenvolvimento na defesa de um mecanismo de defesa da produção de subsistência contra surtos de importação, em troca de um acordo com EUA e União Europeia que conferiria maiores oportunidades para o agronegócio. O que queremos destacar, no entanto, é que essa posição não foi adotada sem tensões institucionais e, dado o histórico brasileiro, isso não é desprezível.
Outro exemplo notável de acesso de forças sociais relacionadas à agricultura familiar ao quadro institucional de formulação de política externa foi a Coordenação-Geral de Cooperação Humanitária e Combate à Fome (CGFome) do Itamaraty. Criada em 2004, a CGFome foi responsável por defender e promover as políticas do exterior inspiradas no Programa Fome Zero em um Ministério cuja tradição e espírito de corpo não estão, por assim dizer, tradicionalmente abertas às classes mais pobres e aos interesse camponeses. A CGFome, entre outras ações, difundiu o Programa de Aquisição de Alimentos na África e organizou junto à FAO, em 2006, a Conferência Internacional sobre Reforma Agrária e Desenvolvimento na cidade de Porto Alegre.
A Coordenadoria também foi responsável direta por tornar o Brasil um dos principais fornecedores de ajuda alimentar internacional entre os países em desenvolvimento, o que contribuiu para a projeção global do País como uma potência agroalimentar. Embora a maior parte desta política tenha se baseado nos excedentes do agronegócio - por causa de entraves institucionais domésticos e internacionais -, é inegável a mobilização da CGFome e da CONAB, com apoio do CONSEA, para levar alimentos a populações flageladas no exterior. Esse tipo de ação contribuiu também para o aumento do poder diplomático brasileiro, tendo inclusive angariado apoio político para levar Graziano da Silva e Roberto Azevêdo às direções da FAO e da OMC, respectivamente.
A CGFome se tornou, assim, um vetor de políticas sintonizadas com os setores camponeses no Brasil e no exterior. Contudo, quando Temer indicou o tucano José Serra para a chancelaria do MRE, uma de suas primeiras medidas foi justamente extinguir a CGFome, jogando por água abaixo uma inovação institucional em operação desde 2004. Serra extinguiu a CGFome em setembro de 2016.
O MDA também foi alijado do processo da política externa. Em ato carregado de simbolismo, Temer rebaixou o MDA de Ministério para Secretaria em 12 de maio de 2016, justamente no dia em que a Presidenta Dilma foi afastada pelo Congresso e que Temer assumiu como interino. A Medida Provisória 726 extinguiu o MDA e o Decreto nº 8.780, de 27 de maio de 2016, criou a Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário (Sead), subordinada à Casa Civil da Presidência da República, comandado por Eliseu Padilha. Em 12 de julho de 2016, apenas 2 meses após ter se tornado presidente interino, Temer publicou o decreto 8.807, formalizando a exclusão do MDA - e assim dos interesses por ele canalizados - da CAMEX.
Em suma, o agrogolpe que levou Michel Temer ao poder varreu como uma pororoca o espaço institucional da pequena agricultura familiar e dos camponeses na política externa. Isso não foi a toa. A velocidade da rasteira demonstra que a perspectiva de internacionalizar políticas de desenvolvimento agroalimentar alternativas ao agronegócio incomodava e tinha que ser revertida. Não é demais lembrar que o primeiro chanceler do Itamaraty apontado por Temer foi Serra, candidato do PSDB derrotado por Lula e Dilma em eleições presidenciais.
Assim, a inovadora abertura do espaço institucional para setores da economia camponesa teve vida curta. Abertura aquela que, embora certamente assimétrica, permitia algum nível de disputa política, de contradição e de execução de projetos internacionais. O agrogolpe suspendeu a possibilidade de o Brasil se tornar uma potência agroalimentar. É preciso se reerguer e retomar os espaços institucionais no âmbito da política externa para disputar, interna e internacionalmente, os temas que envolvem o desenvolvimento social da agricultura familiar e a promoção soberania alimentar. Do contrário, o Brasil será colocado em trilhos já conhecidos: de volta à condição subalterna de mera potência do agronegócio.
Publicado originalmente em Carta Maior, em 22/05/2018. Acesse a versão original aqui.
Estes argumentos são desenvolvidos em maior profundidade no artigo “O agrogolpe e a política externa: desmantelo da diplomacia do combate à fome e fortalecimento do agronegócio”, em coautoria com Iale Pereira e Olympio Barbanti Jr., a ser publicado em Okara: Geografia em debate. No prelo.